Le parlementarisme finlandais

Tout ce qu’on doit savoir sur le gouvernement de la Finlande.

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Si trois dates importantes de l’histoire politique de la Finlande devaient être retenues, celles de 1809, de 1906 et de 1917 s’imposeraient.

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De nos jours, la Finlande est une démocratie parlementaire, basée sur la compétition que se livrent les partis politiques, le pouvoir étant réparti entre les organes supérieurs de gouvernement. Cette répartition ne correspond pas, à tous égards, aux catégories du parlementarisme qui ont été élaborées par les scientifiques spécialistes de la vie politique. Après quelques amendements sous la forme d’ajouts introduits durant les années 1990, avant de culminer avec la réforme constitutionnelle de l’an 2000, les éléments du régime parlementaire finlandais cherchent et trouvent de nouveaux rôles, testés et concrétisés dans la vie politique quotidienne.

La base constitutionnelle

La Constitution finlandaise cristallise les principes majeurs de gouvernance au sens propre du terme. Le pouvoir, en Finlande, appartient au peuple, représenté par les députés réunis à la Chambre. Le pouvoir législatif est exercé par le Parlement, le Président de la République jouant un rôle mineur. Le plus haut niveau de gouvernement de l’Etat est le conseil des ministres (gouvernement), composé du Premier ministre et du nombre requis de ministres. Les membres du gouvernement sont censés jouir de la confiance du parlement. Le pouvoir judiciaire est confié à des tribunaux indépendants, au plus haut niveau la Cour suprême et la Cour administrative suprême.

Sa rigidité est une caractéristique de la constitution finlandaise. Une loi constitutionnelle ne peut être amendée que si deux-tiers des députés siégeant au Parlement marquent leur accord. Les amendements doivent être adoptés par deux parlements consécutifs. Une loi constitutionnelle ne peut être amendée durant la même législature que si l’urgence de cet amendement a été préalablement prononcée. Cette disposition requiert une majorité des cinq sixièmes, ce qui signifie un accord entre au moins quatre ou cinq formations politiques. Malgré cette rigidité formelle, plusieurs changements majeurs, sous la forme d’ajouts, ont été apportés à la constitution au cours des vingt dernières années. L’un des objectifs visés était d’accroître la flexibilité du processus décisionnel politique. Son prix a été l’affaiblissement de la marge de manœuvre, en terme d’options laissées à l’opposition.

Les relations entre le Parlement, le gouvernement et le Président de la République sont régies par les principes du parlementarisme européen fondé sur les partis. Le gouvernement doit jouir de la confiance d’une majorité au Parlement, lequel élit le Premier ministre. Traditionnellement, le Président de la République exerçait un pouvoir considérable dans la sphère de la politique étrangère, bien que ce pouvoir ne fût pas aussi étendu ou aussi incontesté que celui exercé par ses homologues américain ou français. En vertu de la réforme constitutionnelle de l’an 2000, le pouvoir du Président de la République dans les autres domaines politiques est limité ; mais le pouvoir de nommer des hauts fonctionnaires fait place au potentiel d’actes de portée politique. Le gouvernement doit coopérer tant avec le Président qu’avec le Parlement, mais en cas de succès cette relation renforce, sur le plan pratique, la position politique du gouvernement.

Le Parlement

Situé en bordure de la Mannerheimintie, principale artère de la capitale, l’édifice du parlement est visible par quiconque passe par le centre-ville d’Helsinki, que ce soit en bus, e train, en tram ou en voiture.

Situé en bordure de la Mannerheimintie, principale artère de la capitale, l’édifice du parlement est visible par quiconque passe par le centre-ville d’Helsinki, que ce soit en bus, e train, en tram ou en voiture.Photo: Joanna Moorhouse/Eduskunta

L’histoire du parlement finlandais peut être retracée jusqu’au 17ième siècle, lorsque les quatre Etats de la Finlande obtinrent le droit d’envoyer leurs représentants respectifs au Riksdag des Etats suédois. A sa naissance, en 1906, la Diète finlandaise (l’Eduskunta) sortait de l’ordinaire. Elle était monocamérale et élue au suffrage universel, y compris par les femmes. Sur le fond, les éléments-clés de l’organisation parlementaire sont restés inchangés au cours des 100 dernières années. Environ 70% des Finlandais âgés de plus de 18 ans et possédant le droit de vote ont usé de leur droit pour élire les 200 députés à la Chambre. Aux élections parlementaires de 2011, 85 femmes ont été élues au Parlement.

La Chambre se réunit – habituellement quatre fois par semaine – en séances plénières durant lesquelles elle débat de sujets – ou plutôt les députés prononcent des discours sur ces sujets – et prend ses décisions en votant. Les députés adressent souvent des questions aux membres du gouvernement. Il est inhabituel qu’un député vote contre la ligne de son parti. En principe, lors du vote, les députés ont les mains libres ; dans la pratique, toutefois, ils ont un mandat de parti, comme dans de nombreux autres pays.

Les députés consacrent une grande partie de leur temps au travail en commissions. Celles-ci sont des organes préparatoires, habituellement composés de 17 députés par les mains desquels passent les questions décidées par le Parlement. Les commissions engagent parfois des experts de l’extérieur. La composition des commissions reflète les rapports de force entre les partis représentés à la Chambre. Comme l’indiquent les résultats des élections parlementaires, aucun parti ne détient, à lui seul, une position décisive. Les réunions des groupes parlementaires des partis sont aussi d’importants fora de travail pour les députés.

Le Parlement a trois fonctions majeures, à travers lesquelles il représente le peuple et prend les décisions majeures de la politique finlandaise. Il légifère, il débat et approuve le budget national, et il contrôle la manière dont le pays est gouverné.

Légiférer est un processus complexe qui, habituellement, est initié par le gouvernement, qui saisit la Chambre des projets de loi, quelques 200 à 300 fois par an. A titre individuel, les députés peuvent, et ils le font souvent, introduire des propositions de lois devant la Chambre mais les projets de loi du gouvernement ont la préférence et ils sont mieux préparés. Le Parlement ne dispose pas d’un appareil officiel pour faire ou pour élaborer des propositions. Pour être adopté, un projet ou une proposition de loi doit avoir le soutien de la majorité à la Chambre, et être signé par le Président de la République. Entre 2 et 4 mois sont nécessaires pour examiner un projet de loi, et même plus dans certains cas.

Le budget national, présenté annuellement à la Chambre, est également préparé par le gouvernement ; une grande partie de l’automne est consacrée à son débat. Les changements apportés au budget tendent à être marginaux.

Le Parlement contrôle le gouvernement de multiples manières, tant sur le plan juridique que – et surtout – du point de vue politique. Lors de la formation d’un gouvernement, le Parlement a le rôle vital d’élire le Premier ministre. Lorsqu’un nouveau gouvernement a été formé, il présente son programme politique au Parlement. Conformément au principe du parlementarisme classique, le gouvernement doit jouir de la confiance de la majorité des députés.

Chaque année, le Parlement soumet au gouvernement ou aux ministres, individuellement, des centaines de questions, écrites ou orales. Le Parlement peut aussi tester le degré de confiance dont jouit le gouvernement en interpellant celui-ci. Le résultat du vote de confiance, qui fait suite à l’interpellation, décide si le gouvernement peut rester en place. En général, la publicité d’une telle opération est plus importante que le risque proprement dit pour le gouvernement. Le risque s’est manifesté, la dernière fois, à la fin des années 1950, mais cela n’a pas fait renoncer au recours à l’interpellation.

Le Parlement supervise aussi la Banque de Finlande – la banque centrale – ainsi que la Société de Radiotélévision finlandaise, organisme de service public du pays.

De nos jours, les gouvernements sont principalement des gouvernements de coalition qui s’appuient sur de fortes majorités. Ceci leur permet d’être assez confiants, considérant que les députés des formations qui siègent au gouvernement seront loyaux. Les ministres sont aussi députés, pour la plupart, ce qui leur permet de participer aux scrutins parlementaires.

Les organisations patronales et syndicales ne comptent pas parmi les acteurs parlementaires classiques. Toutefois, en Finlande, ils jouent un rôle politique notoire – sinon décisif – en particulier sur les questions relatives au travail et à la sécurité sociale.

Le gouvernement et le Président de la République

Le gouvernement produit la majeure partie des dossiers dont traite le Parlement et qu’il utilise comme base de ses décisions. Formellement, le Président de la République nomme et dissout le gouvernement, propose un candidat au poste de Premier Ministre, après négociation avec les partis siégeant à la Chambre et en consultation avec son président ou « speaker ”. Dans la pratique, les partis politiques impliqués jouent le rôle majeur, en ce qui concerne la formation, les fonctions et la dissolution du gouvernement.

Si un gouvernement se démet avant la fin de son mandat, la raison est habituellement le désaccord apparu entre les partis au gouvernement, lorsque celui-ci a été amené à prendre une décision difficile ou lorsque ses propositions de loi sont examinées à la Chambre. Dans ce cas, après les élections parlementaires, le gouvernement en place se démet de ses fonctions. Ces dernières années, les gouvernements successifs ont été constitués par une coalition formée de quatre à six partis ; malgré cette hétérogénéité politique, les gouvernements ont été très stables.

Les fonctions des ministres sont étendues. Ils préparent le budget national et élaborent les réformes législatives, et après avoir obtenu l’approbation du Parlement et du Président de la République, mettent celles-ci en oeuvre. Le gouvernement peut également adopter des décrets si la Chambre lui a donné son aval. Les ministres dirigent leurs ministères respectifs avec une relative indépendance. On dénombre, au total, 12 ministères, au nombre desquels le cabinet du Premier ministre et un maximum de 20 ministres. Un député est nommé ministre conserve son siège de député à la Chambre. La plupart des ministres cumulent ces deux mandats. Il est d’usage courant que les chefs de file des partis formant le gouvernement, c’est à dire les présidents de ces formations, soient aussi ministres. Il existe toutefois des exceptions à cette pratique.

Les principales fonctions collectives du gouvernement sont les réunions du Conseil des ministres, lesquelles sont présidées par le Président de la République, les réunions ordinaires et les réunions qui se tiennent le soir. Le Président ne participe qu’aux premières, lesquelles représentent la plus haute autorité décisionnelle du gouvernement pour les questions législatives. La réunion du soir est une occasion informelle de discuter des dossiers en vue du débat. Elle fournit aux gouvernements de coalition une excellente occasion pour tenter de trouver un accord avant que les décisions proprement dites soient prises. Il existe aussi des comités ministériels préparatoires, mais plus limités ; le plus important traite des questions de politique économique et peut être considéré comme le noyau du gouvernement. Le Président de la République participe aux réunions du comité gouvernemental sur la politique étrangère et de sécurité.

La réunion présidée par le Président de la République se tient d’ordinaire le vendredi, en présence du Chancelier de la Justice, lequel contrôle la légalité des procédures et des décisions. Lors de ces réunions, le Président de la République prend formellement la décision de faire saisir la Chambre de projets de lois ou de signer les actes adoptés par le Parlement. Le Président peut aussi aller contre l’avis de la majorité du gouvernement. De même, il peut refuser de signer une loi adoptée par le Parlement, auquel cas celle-ci n’entre pas en vigueur. Habituellement, il n’y a pas de conflit manifeste avec le gouvernement, car les décisions, toujours bien préparées, sont passées par plusieurs étapes. Le Président de la République a refusé, en moyenne une fois par an, de ratifier une loi. En outre, le Parlement peut approuver une nouvelle fois la même loi après son rejet par le Président de la République. Si tel est le cas, la loi entrera en vigueur sans avoir été signée par le Président de la République.

La plus importante faculté laissée à la discrétion du Président de la République, dans ses rapports avec le Parlement, est son droit de dissoudre la Chambre et d’appeler de nouvelles élections. C’est arrivé à sept occasions depuis 1917, la dernière en date en 1975. Au terme de la réforme constitutionnelle de 1991, le chef de l’Etat ne peut dissoudre la Chambre si le Premier Ministre a fait une proposition dans ce sens. Autrement, l’interaction entre le Président et la Chambre est limitée à certaines cérémonies d’Etat. Par exemple, le Président inaugure chaque année la rentrée parlementaire et il prononce la clôture de la Chambre au terme de la législature. De même, après son élection, le Président de la République prête solennellement serment devant la Chambre.

Les partis

Des chefs de partis participent à un débat télévisé avant les élections parlementaires de 2015.

Des chefs de partis participent à un débat télévisé avant les élections parlementaires de 2015.Photo: Markku Ulander/Lehtikuva

A la Chambre, il est essentiel que les partis coopèrent entre eux pour élaborer le budget et, d’une manière générale, la législation ; les représentants des partis qui siègent au gouvernement sont, traditionnellement, loyaux vis-à-vis de la ligne de conduite du gouvernement, et les partis de l’opposition ne forment pas, habituellement, de fortes coalitions. Depuis que la Finlande est devenue indépendante, le Parti du Centre (ex-Parti agrarien) a joué, en quelque sorte, le rôle d’un parti médian au gouvernement, en ce sens qu’il fut représenté dans la plupart des cabinets.

Les coalitions gouvernementales peuvent avoir une large plate-forme et leur composition être politiquement non-conventionnelle. Ainsi, le plus grand parti de droite, le Parti de Rassemblement national (Conservateurs) a siégé au gouvernement avec deux partis de gauche, de 1995 à 2003 ; cette situation s’est répétée au sein du gouvernement formé en 2011. Par exemple, le Petit Parti rural finlandais (SMP), caractérisé par sa critique des « vieux partis » fut accueilli dans les rangs du gouvernement de 1983 à 1990, après son succès aux élections. La Ligue des Verts, qui accéda au Parlement en 1987, siégea au gouvernement de 1995 à 2002 et de 2007 à 2011 et il siège présentement dans le gouvernement formé en 2011. Le populiste parti des Vrais Finlandais – successeur historique du Parti rural finlandais a rattrapé, en terme de popularité, les trois plus grandes formations politiques aux élections parlementaires de 2011. Les Vrais Finlandais, qui avaient participé aux négociations en vue de former une coalition, ont finalement décidé de rester en dehors du nouveau gouvernement. Après tout, le parlementarisme finlandais n’est rien s’il ne sait s’adapter, être pragmatique et capable d’absorber.

Depuis 1982, tous les Présidents de la République viennent du Parti Social-démocrate. Auparavant, il n’y avait pas eu un seul Président issu des rangs de la Gauche. En 2000, Tarja Halonen est devenue la première femme, en Finlande, élue Présidente de la République.

Partis politiques élus au Parlement en 2015 (2011)

Parti Sièges % des voix
Parti du Centre de Finlande 49 (35) 21,1 (15,8)
Vrais Finlandais 38 (39) 17,6 (19,0)
Parti de Rassemblement national 37 (44) 18,2 (20,4)
Parti social-démocrate de Finlande 34 (42) 16,5 (19,1)
Alliance des Verts 15 (10) 8,5 (7,2)
Alliance des Gauches 12 (14) 7,1 (8,1)
Parti populaire suédois de Finlande 9 (9) 4,9 (4,3)
Chrétiens-démocrates 5 (6) 3,5 (4,0)
Autres 1 (1) 2,5 (2,0)

Résumé

Dans le parlementarisme finlandais, le gouvernement est l’organe préparatoire et exécutif qui produit le matériel soumis à l’examen de la Chambre et que celle-ci adopte ou rejette. Le matériel est soumis au Président de la République à deux reprises mais, normalement, il n’y a pas de conflit entre le Président et le gouvernement ou entre le Président et le Parlement. Un conflit entre le Parlement et le gouvernement peut entraîner la chute de ce dernier. Depuis les années 1980, les gouvernements ont été suffisamment solides pour que l’opposition ne trouve pas le moyen de le faire chuter. Les réformes constitutionnelles ont renforcé l’évolution vers le parlementarisme majoritaire. En fait, les gouvernements se maintiennent généralement pendant toute la législature. La Chambre dépend fortement des projets de loi qui lui sont soumis par le gouvernement. Celui-ci est censé rendre compte continuellement à la Chambre, de diverses manières, sur ses agissements et sur ses intentions ; mais c’est lui qui contrôle l’agenda politique au jour le jour.

La Finlande a adhéré à l’Union européenne en 1995. Cette adhésion fait au Parlement et au gouvernement de nouvelles obligations et elle leur confère de nouveaux rôles ; ceux-ci ravivent, de temps en temps, la question de leur relation avec le Président de la République, lequel conduit la politique étrangère du pays en collaboration avec le gouvernement. Le rôle du Premier Ministre est devenu plus fort depuis l’adhésion à l’UE, par l’effet également des réformes constitutionnelles et par la longévité des gouvernements. Par le biais de la Grande Commission parlementaire, la Chambre a accès aux dossiers communautaires préparés par le gouvernement, et toute position adoptée par la Grande Commission est politiquement contraignante pour le gouvernement.

Dans le type de parlementarisme basé sur les partis et soucieux de consensus, tel qu’il est pratiqué en Finlande, les coalitions politiques peuvent avoir une large plate-forme et être non-conventionnelles dans leur composition. Les relations entre les partis peuvent faire de l’ombre aux relations interinstitutionnelles, au plan formel. La prise de décision requiert la formation de coalitions et l’acceptation de compromis. De nos jours, la vie politique finlandaise se caractérise par le pragmatisme et par une forte tendance à la recherche du consensus – ce qui n’a pas toujours été le cas dans le passé. Cette situation limite la marge de manœuvre dont les partis disposent pour articuler leurs idéologies ou leurs programmes et pour les appliquer.

Le parlementarisme finlandais se caractérise par une grande flexibilité, en particulier dans la construction de coalitions destinées à former le gouvernement. C’est devenu évident, avant les élections, en ce sens que les partis ne déclarent pas, à l’avance, avec quels autres partis ils sont prêts à former le gouvernement. En pratique, le gouvernement est formé entre les partis qui peuvent s’entendre sur une programme gouvernemental commun. Ce programme est plus qu’une simple déclaration présentée à la Chambre par le gouvernement au début de l’exercice du mandat de celui-ci. Il s’agit d’un plan d’action contenant les objectifs que le gouvernement est déterminé à atteindre.

Le rythme de la vie politique finlandaise est régi par les élections parlementaires, qui ont lieu tous les quatre ans, et par les élections présidentielles tous les six ans. Alors que la nouvelle Constitution ne reconnaît pas le fait, le parlementarisme puise une partie de son énergie et de son dynamisme dans les nouveaux médias, toujours en alerte, dans l’action des groupes de pression, dans l’internationalisation de la vie politique, et dans la mondialisation de l’économie.

Par Jarmo Laine, M.Sc., conseiller senior à l’Académie de Finlande