El parlamentarismo

Si tuviéramos que elegir tres años importantes en la historia política de Finlandia, ellos podrían ser 1809, 1906 y 1917.

En 1809, después de más de seis siglos, Finlandia dejó de ser el extremo oriental del reino de Suecia para ser «elevada al rango de nación entre las naciones», constituyéndose en un gran ducado autónomo regido por el zar de Rusia. En 1906 la tradicional Asamblea de los cuatro estados generales (la nobleza, el clero, la burguesía y el campesinado) fue remplazada por un Parlamento unicameral, democráticamente elegido por sufragio universal e igualitario y con elegibilidad también universal. El 6 de diciembre de 1917 el Parlamento (Eduskunta) proclamó la independencia del estado de Finlandia. Muchas de las estructuras del estado habían sido creadas en los cien años anteriores, o incluso antes.

Actualmente Finlandia es una democracia parlamentaria basada en la competición entre los partidos políticos y la división de poderes entre los órganos supremos de gobierno. No se ajusta en todos sus rasgos a las categorías de parlamentarismo que manejan los politólogos. Después de algunos cambios instrumentales realizados en los noventa, que culminaron en la reforma constitucional del año 2000, los elementos del sistema parlamentario finlandés están buscando y encontrando nuevos roles que se prueban y se implementan en la política cotidiana.

La base constitucional

La Constitución finlandesa expone los principios básicos de gobierno en términos muy claros. El poder en Finlandia pertenece al pueblo, que está representado por sus diputados reunidos en el Parlamento. El poder legislativo es ejercido por el Parlamento y el Presidente de la República tiene un rol menor. El órgano más elevado de gobierno es el Consejo de Estado (el Gobierno), integrado por el Primer Ministro y la cantidad necesaria de ministros. Los miembros del Consejo de Estado deben gozar de la confianza del Parlamento. El poder judicial es ejercido por tribunales independientes, de los que el Tribunal Supremo y el Tribunal Supremo Administrativo son los de mayor nivel.

Un rasgo distintivo de la Constitución de Finlandia es su rigidez. Para enmendarla es necesaria una mayoría de dos tercios de los votos del pleno, y las reformas deben ser ratificadas por dos legislaturas consecutivas. Una legislatura puede enmendar la Constitución si previamente la reforma es declarada urgente, lo que requiere una mayoría de cinco sextos, en la práctica un acuerdo entre cuatro o cinco partidos. A pesar de esta rigidez formal, en los últimos veinte años se han realizado numerosos cambios incrementales a la Constitución. Uno de los objetivos ha sido flexibilizar la toma de decisiones políticas, al precio de debilitar las oportunidades de maniobra de la oposición parlamentaria.

Las relaciones entre el Parlamento, el Gobierno y el Presidente de la República se rigen por los principios del parlamentarismo multipartidario europeo. El Gobierno debe tener el apoyo de la mayoría del Parlamento, órgano que también elige al Primer Ministro. Tradicionalmente el Presidente ha gozado de un considerable poder en el área de la política exterior, aunque no de la potestad indiscutible que ostentan sus colegas francés o estadounidense. La reforma constitucional del año 2000 restringió el poder del Presidente en otros sectores de la política, pero la atribución de nombrar a los principales cargos de la administración pública le posibilita realizar actos de importancia política. El Gobierno tiene que trabajar en cooperación tanto con el Presidente como con el Parlamento, pero cuando estas relaciones son buenas, facilitan la acción política cotidiana del mismo.

El parlamento

Situado en Mannerheimintie, la principal arteria de Helsinki, el palacio del Parlamento es visible para todos los que llegan al centro de la capital en autobús, tren, coche o tranvía.Foto: Joanna Moorhouse/Eduskunta

La historia del Parlamento de Finlandia se remonta al siglo XVII, cuando se concedió a los cuatro estados generales de Finlandia el derecho de enviar sus representantes a la Asamblea de Suecia. A la fecha de su nacimiento en 1906, el Parlamento de Finlandia ya tenía rasgos que lo diferenciaban: era unicameral y elegido por todos los ciudadanos, incluidas las mujeres. Básicamente los elementos clave de la organización parlamentaria han permanecido inmutables durante los últimos cien años. En las elecciones para elegir los 200 diputados de las legislaturas más recientes, alrededor del 70% de los finlandeses mayores de 18 años facultados para votar lo hicieron. En el Parlamento elegido en este año 2011, nada menos que 85 miembros son mujeres.

El Parlamento se reúne –en general cuatro veces a la semana– en sesiones plenarias en las que debate los asuntos en trámite, o más bien sus miembros hacen intervenciones y adoptan decisiones mediante votaciones. Los diputados con frecuencia formulan preguntas a los ministros. Es muy raro que un diputado vote en disidencia con la posición de su partido. En principio los miembros del Parlamento tienen un mandato libre pero en la práctica rige la disciplina partidaria, como en muchos otros países.

Los miembros del Parlamento pasan mucho tiempo trabajando en las comisiones. Éstas son cuerpos preparatorios, en general de 17 diputados, por cuyas manos pasan los asuntos que decidirá el pleno. Las comisiones invitan regularmente a expertos externos. La composición de las comisiones reproduce la relación de fuerzas existente en el Parlamento. Como se evidencia en los resultados de las elecciones parlamentarias, ningún partido tiene una representación decisiva. Las reuniones de los grupos parlamentarios también son importantes foros de discusión para los diputados.

El Parlamento tiene tres importantes funciones a través de las cuales representa al pueblo y toma importantes decisiones políticas. Aprueba las leyes y el presupuesto nacional, y controla los órganos de gobierno del país.

La aprobación de las leyes es un proceso complicado que en general comienza con uno de los 200 ó 300 proyectos que el Gobierno somete cada año al congreso. Todo diputado tiene derecho, y suele ejercerlo, a presentar iniciativas legislativas, pero las proposiciones del Gobierno tienen prioridad y están mejor preparadas. El Parlamento no tiene un aparato oficial para elaborar o preparar proyectos. Un proyecto es aprobado una vez que recibe el apoyo de la mayoría del pleno y es promulgado por el Presidente de la República. La tramitación de una ley dura entre dos y cuatro meses, en algunos casos aun más.

El presupuesto nacional es elaborado por el Gobierno y presentado cada año al Parlamento, que emplea gran parte de sus sesiones de otoño en debatirlo. Las enmiendas que el Parlamento le hace al proyecto de presupuesto tienden a ser marginales.

El Parlamento controla al Gobierno de diversas maneras, en aspectos jurídicos pero principalmente en lo político. Cuando se forma un Gobierno, éste presenta su programa político al Parlamento. De acuerdo con el principio del parlamentarismo clásico, el Gobierno debe gozar de la confianza de la mayoría de los diputados.

Cada año el Parlamento formula centenares de preguntas escritas u orales al Gobierno o individualmente a sus ministros. El Parlamento también puede poner a prueba el grado de confianza que tiene el Gobierno mediante una interpelación, que debe ser presentada por al menos 20 diputados. El resultado del subsiguiente voto de confianza decide si el Gobierno puede continuar en funciones. Generalmente la repercusión pública de esta jugada es mayor que el riesgo que corre el Gobierno. La última vez que prosperó una interpelación fue a finales de los cincuenta, pero no por eso ha disminuido el uso de la herramienta.

El Parlamento también supervisa al Banco de Finlandia, que es el banco central, y a YLE, la radiotelevisión nacional del país.

Actualmente los Gobiernos suelen ser coaliciones con fuerte mayoría. Esto les permite confiar en la lealtad de los diputados de los partidos que los integran. La mayoría de los ministros también son diputados, de manera que pueden participar en las votaciones parlamentarias.

Los organizaciones patronales y sindicales no se cuentan entre los clásicos actores parlamentarios. Sin embargo suelen tener un rol político bastante importante, si no decisivo, en asuntos de trabajo y seguridad social.

El Gobierno y el Presidente

El Gobierno produce la mayoría de los materiales que el Parlamento tramita y usa como base para sus decisiones. Formalmente el Presidente nombra y disuelve al Gobierno y sugiere un candidato para Primer Ministro, después de consultar con los partidos y con el presidente del Parlamento. En la práctica son los partidos políticos involucrados quienes ejercen el protagonismo en la formación, la atribución de tareas y la disolución del Gobierno.

Si el Gobierno renuncia durante una legislatura, el motivo es por lo general un desacuerdo interno surgido en el momento de adoptar una decisión difícil o en la negociación de sus propios proyectos de ley con el congreso. Después de las elecciones parlamentarias el Gobierno dimite. En las últimas coaliciones de Gobierno han estado representados entre cuatro y seis partidos y, a pesar de su heterogeneidad política, ellas han sido muy estables.

Los ministros tienen importantes tareas: preparan el presupuesto nacional y las reformas legislativas, y una vez obtenida la aprobación del Parlamento y del Presidente las implementan. El Gobierno también promulga decretos con autorización del Parlamento. Cada ministro dirige su cartera con relativa independencia. Existen doce ministerios, incluyendo la Secretaría General del Primer Ministro, y no más de veinte ministros. Si un diputado es nombrado ministro continúa en sus funciones, por lo que la mayoría de los ministros tiene esta doble función. Es una práctica normal que los dirigentes de los partidos que integran el Gobierno, específicamente sus presidentes, también oficien como ministros, aunque ha habido excepciones.

Las principales funciones colectivas del Gobierno son las sesiones presididas por el Presidente, las sesiones ordinarias y las vespertinas. El Presidente asiste sólo a las primeras, que constituyen el máximo órgano de decisión del Gobierno en asuntos legislativos. Las sesiones vespertinas son discusiones informales en las que se preparan los asuntos para su discusión. Ofrecen a los Gobiernos de coalición un marco adecuado para negociar acuerdos antes de la hora de hacer las decisiones definitivas. También hay comisiones preparatorias ministeriales más restringidas, de las cuales la más importante es la que se ocupa de todos los asuntos de política económica, que podría considerarse el núcleo del Gobierno. El Presidente puede asistir a las sesiones de la comisión ministerial de Política Exterior y Seguridad.

Las sesiones presididas por el Presidente en general se celebran los viernes. También asiste el Procurador General de Justicia, quien supervisa la legalidad de los procedimientos y decisiones. En estas sesiones el Presidente toma formalmente sus decisiones sobre los proyectos que deben presentarse al Parlamento y las leyes aprobadas por éste que deben ser promulgadas. También puede disentir con la opinión mayoritaria del Gobierno, o negarse a promulgar un proyecto aprobado por el Parlamento, en cuyo caso éste no adquiere fuerza legal. En general no hay conflictos visibles con el Gobierno porque las decisiones están bien preparadas y deben atravesar diversas etapas. En promedio los presidentes de Finlandia se niegan a refrendar una ley al año. Por otro lado el Parlamento puede volver a aprobar un proyecto rechazado por el Presidente, el que de esta manera entra en vigor sin la firma de éste.

La sanción más importante que podía aplicar el Presidente al Parlamento era disolverlo y convocar a nuevas elecciones. Esto sucedió siete veces desde 1917, la última en 1975. Con la reforma constitucional de 1991 el Presidente perdió el derecho de disolver el Parlamento, salvo a propuesta del Primer Ministro. En otros aspectos, la interacción entre el Presidente y el Parlamento se limita a ciertas ceremonias de estado. Por ejemplo el Presidente inaugura cada año las sesiones parlamentarias y clausura las legislaturas. Después de las elecciones el nuevo Presidente hace su solemne declaración de práctica ante el Parlamento.

Los partidos

Dirigentes partidarios participan en un debate televisado antes de las elecciones parlamentarias de 2015.Foto: Markku Ulander/Lehtikuva

Durante sus aproximadamente cien años de historia, el sistema de partidos políticos finlandeses ha sido relativamente estable. Históricamente los motivos de las fracturas de los partidos han sido temas como el ideal nacional, la cuestión del idioma (en Finlandia existe una minoría de idioma sueco, que es la segunda lengua oficial), la división entre socialistas y no socialistas, la representación de la población rural y las escisiones dentro de la izquierda hacia uno y otro lado. En el sistema partidario finlandés el apoyo a los partidos se distribuye según las siguientes líneas: los tres o cuatro partidos más grandes tienen aproximadamente un 20% del apoyo cada uno, y por el resto compiten unos diez partidos más pequeños, la mitad de los cuales logra escaños en el Parlamento.

En el Parlamento es esencial que los partidos colaboren recíprocamente en la preparación del presupuesto y del resto de la legislación, pero los representantes de los partidos que tienen ministros en el Gobierno tradicionalmente son leales a la posición del mismo y los partidos de oposición en general no forman alianzas fuertes. Desde la independencia de Finlandia el Partido de Centro (antes llamado Partido Agrario) ha sido una especie de factor de equilibrio en los Gobiernos y ha estado representado en casi todas las coaliciones.

Las coaliciones de Gobierno pueden ser amplias, y sus composiciones políticamente no convencionales. Por ejemplo el mayor partido de derechas, la Coalición Nacional, compartió el Gobierno con dos partidos de izquierda de 1995 a 2003 y lo vuelve a hacer en el gabinete formado en 2011. También algunos partidos nuevos se han ido sumando al sistema y han llegado al Gobierno. Por ejemplo el pequeño Partido Rural, caracterizado por su crítica a los «viejos partidos», fue recibido en el Gobierno entre 1983 y 1990 después de sus victorias electorales. Los Verdes, que accedieron al Parlamento en 1987, estuvieron en el Gobierno entre 1995 y 2002 y de 2007 a 2011, y están en el constituido en 2011. El populista Partido Finlandés Auténtico, sucesor histórico del Partido Rural, compitió cabeza a cabeza con los tres partidos más grandes en las elecciones de 2011. Participó en las negociaciones para formar la coalición pero finalmente decidió quedarse fuera de ella. El parlamentarismo finlandés es esencialmente adaptable, pragmático y absorbente.

Desde 1982, todos los Presidentes han provenido del Partido Socialdemócrata. Antes no había habido ningún Presidente elegido desde la izquierda. En el año 2000 Tarja Halonen fue electa primera presidenta de Finlandia, y fue reelecta en 2006. Su segundo mandato expirará en el año 2012.

Partidos políticos con representación parlamentaria en 2023 (2019)

Resumen

En el parlamentarismo finlandés, el Gobierno es el órgano preparatorio y ejecutivo que produce material para que el Parlamento lo considere, apruebe o rechace. El material se somete dos veces al Presidente, pero normalmente no surgen conflictos entre el Presidente y el Gobierno o el Parlamento. Un conflicto entre el Parlamento y el Gobierno puede conducir a la caída de éste. Desde los años ochenta los Gobiernos han sido tan fuertes que la oposición no ha tenido posibilidades de derribarlos. Las reformas constitucionales han fortalecido la tendencia hacia el parlamentarismo de mayoría. De hecho los Gobiernos suelen permanecer en funciones los cuatro años de cada legislatura. El Parlamento es altamente dependiente de los proyectos que le envía el Gobierno. El Gobierno debe informar continuamente al Parlamento por diferentes mecanismos lo que está haciendo y hacia dónde se dirige, pero controla la agenda política cotidiana.

Finlandia es miembro de la Unión Europea desde 1995. La adhesión ha impuesto nuevas obligaciones y nuevos roles al Gobierno y al Parlamento, los que de vez en cuanto reavivan la cuestión de su relación con el Presidente, quien dirige la política exterior del país en cooperación con el Gobierno. El papel del Primer Ministro se ha fortalecido con la adhesión a la Unión Europea, con las reformas constitucionales y con los Gobiernos duraderos. A través de su Gran Comisión, el Parlamento tiene acceso a los asuntos de la UE que prepara el Gobierno, y cualquier posición adoptada por la Gran Comisión es vinculante para el Gobierno.

En el tipo de parlamentarismo que se practica en Finlandia, basado en partidos y orientado por el consenso, las coaliciones políticas pueden ser amplias y no convencionales en su composición. Las relaciones interpartidarias pueden eclipsar las de las instituciones formales. La toma de decisiones requiere la formación de coaliciones y la aceptación de compromisos. Actualmente la política finlandesa se caracteriza por el pragmatismo y una fuerte predisposición hacia los consensos, factores que no siempre han estado presentes. Esta situación limita el grado de libertad de los partidos para articular sus ideologías o programas, y para implementarlos.

El parlamentarismo finlandés se caracteriza por una gran flexibilidad, particularmente en la formación de coaliciones de Gobierno. Esto se advierte en que antes de las elecciones los políticos no declaran con qué partidos estarían dispuestos a gobernar. En la práctica el Gobierno se forma entre los partidos que pueden acordar un programa conjunto. El programa es mucho más que una mera declaración de intenciones que se presenta al Parlamento al comenzar un mandato. Es un plan de acción que contiene objetivos que el Gobierno se propone alcanzar.

El ritmo político del país está impuesto por las elecciones parlamentarias que se celebran cada cuatro años, y las presidenciales cada seis. Aunque ni siquiera la nueva Constitución lo reconoce, el parlamentarismo recibe algo de su energía y dinamismo de los siempre alerta medios de comunicación, de los grupos de presión y de la internacionalización de la política y la globalización de la economía.

Por Jarmo Laine, consejero científico de la Academia de Finlandia, abril de 2015, actualizado en junio de 2019