奥兰范例:通过自治保护少数群体

芬兰西部奥兰群岛的和平自治堪称解决国际冲突的范例。

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奥兰群岛(Åland)是位于芬兰本土西南角外海的群岛。奥兰群岛特殊的自治协定不仅与当地居民利害攸关,而且引起了其他许多国家的兴趣。作为成功保障一国中少数族群居民地位的范例,奥兰群岛已经并且还将继续吸引国际社会关注的目光。

“战争”、“武装冲突”这样的字眼,首先会令人联想起国与国之间的传统战争形式,但在当今世界上,这种形式的冲突已经越来越罕见了,反而成为了特例。目前全球各地正在进行的许多武装冲突,都是发生在一国范围内的内部冲突,而且往往与少数族群问题有关。此类问题无法通过新设较小的享有完全主权的独立国家来解决。建立国家的道路走不通,各国于是纷纷将目光投向了奥兰群岛,后者的自治安排被视为是完全独立与彻底统一之间的一种妥协。

许多政客、记者和研究学者都将奥兰群岛的自治作为解决冲突的潜在方法来研究。对奥兰群岛的范例表示出兴趣的地区和少数族群的清单可以列出长长的一串:以色列—巴勒斯坦、南高加索地区的纳哥诺—卡拉巴克、北爱尔兰、格鲁吉亚、科索沃、斯里兰卡、印度尼西亚亚齐省、印度与巴基斯坦之间的克什米尔地区、桑给巴尔、东帝汶等。有些地区研究奥兰群岛的模式是为了扭转危机局面,有些则是试图为已经爆发的冲突寻找解决方案。

要让宪法名副其实

阳光透过飘扬在船尾的奥兰群岛旗帜,背景中可见奥兰群岛。照片提供:Vesa Moilanen/Lehtikuva

那么,奥兰群岛可以怎样发挥样板作用呢?制订一部能起作用的宪法是很困难的,但不是不可能。有能力制定保护少数群体权利的法律的国际问题专家和宪法专家并不难找,但真正的问题往往是怎样让制定出来的宪法落到实处。

毫无疑问,奥兰群岛的自治安排能够奏效,依靠的不仅仅是一部完善的宪法,而且是建立在可行的现实基础上的。值得提醒来访的无数少数族群代表的是:通过奥兰群岛的案例,可以看到一个最初拒绝接受任何形式的自治安排的少数族群,最终如何因为自治而建立起了健全的社会制度。1917年芬兰从沙俄统治下独立出来时,奥兰群岛曾表达过希望从芬兰分离出去、并入瑞典的愿望。这造成了一定程度的地区紧张局面。1921年国际联盟为奥兰自治提供了保障,并达成了关于奥兰群岛非军事化和中立化的公约。

奥兰社会与新旧两个“祖国”之间都保持着友好的关系。而且,奥兰是自治安排渐进实现的一个典范:不一定非要一举解决所有问题,自治可以在适当的时候拓展。

奥兰群岛上的人们深知,放之四海而皆准的单一解决方案是不存在的,所以奥兰倾向于将本地的情况称为一个“案例”,而非一种“模式”。奥兰人不想将本地解决方案强加于任何其他地方,他们也没有权力那样做。事实上,手中没有那样的权力,恐怕反而是一件好事,因此也就没有人会疑心奥兰群岛在推广本地经验时是在追求私利。

有利的前提条件很重要

奥兰群岛北部盖塔岛(Geta)的海湾,船屋沐浴在阳光下。
照片提供:Udo Haafke/芬兰国家旅游局

奥兰群岛原本就享有有利于自治的前提条件,而且一直保持着这些有利条件。奥兰在地理上有可以确切界定的边界,而且也有很高的语言同质性。芬兰是一个以法治为基础的民主国家,奥兰群岛归属的争议从未牵涉任何暴力行动。这些情况在当今世界上的许多冲突地区是不存在的。

尽管存在这些有利条件,起初并无法预见奥兰群岛能够成为成功典范。毕竟自治是违背奥兰群岛当地人原本的愿望而强加给他们的。这种情况下要取得成功,前景不见得很光明。但是奥兰的案例表明,各方原本都不甚满意的解决方案,假以时日却是能够终成正果的。

奥兰群岛的自治特色

奥兰群岛因自治地位闻名,同时也因群岛原生态的自然环境著称。
照片提供:Tiina Tahvanainen/奥兰群岛旅游局

关于奥兰政治制度的无数研究表明,吸引大家关注的问题种类多样,范围广泛。以下是其中的部分例子:

1. 通过芬兰宪法确保自治:《奥兰群岛自治法案》规定了奥兰群岛与芬兰其他地区之间的政治权力分割。关系到奥兰地位的法律的通过,是遵循宪法制定生效的程序进行的,并须经奥兰议会(Lagtinget)的批准,这意味着奥兰群岛的自治是受到强有力的法律保护的。在实践中,这意味着奥兰群岛可以否决对奥兰与芬兰中央政府之间权力分割的任何变更。

2. 奥兰群岛自治的起源:奥兰群岛问题是通过国际决议解决的,这一事实引起了广泛的兴趣。国联的决定是在不仅考虑了两个相关国家、而且考虑了当地居民的利益——尤其是保护他们的语言(瑞典语)的需要——之后作出的妥协。

3. 国际保障:因为国联参与了自治制度的建立,奥兰群岛的语言和地方风俗的保护得到了国际保障。其结果是,当地人讲瑞典语的问题既是芬兰内政,同时也成了国际问题。

4. 语言法规:奥兰是芬兰国内唯一使用单一官方语言(瑞典语)的地区,芬兰其他地区都是双官方语言(芬兰语和瑞典语)区。关于政府公务和教育领域内使用的语言的法规引起了国际上很大的兴趣。

5. 分权:中央政府与奥兰群岛立法权分立,并不采用授权的做法,这是值得关注的。应当赋予自治政体怎样的立法权,这种安排又在那些地方是适用于全国的,关于这个问题曾经有过大量的研究。

6. 地方公民身份:地方公民身份是土地所有权和商业交易的前提,仅限奥兰群岛永久居民享有。此外,地方公民身份也是参加本地议会选举投票的前提条件。

7. 法律与秩序:警队多数警员都是奥兰群岛本地人,这一特点在那些警方亟需赢得当地居民的信任的地方引起了相当大的兴趣。

8. 奥兰群岛代表团:奥兰群岛代表团作为中央政府与奥兰群岛之间的中介角色一直是受关注的焦点之一。

9. 象征:奥兰群岛的旗帜引起了人们广泛的兴趣,奥兰群岛的护照同样如此:护照封面上同时印有 “Suomi”(芬兰语“芬兰”)、“Finland”(瑞典语“芬兰”)和“Åland”(奥兰群岛)字样,字体大小完全一致。

10. 对国际协定的影响力:尽管外交政策是中央政府职权范围内的事情,但奥兰群岛并非完全没有发言权。根据《奥兰自治法案》,对本地区的固有权力将产生影响的国际协定必须得到奥兰群岛议会的批准方能生效,例如,1995年对芬兰是否加入欧盟,奥兰群岛议会必须表明其立场。

11. 参与北欧合作:北欧合作是值得关注的跨国合作形式,北欧的自治地区能够与主权国家以几乎同等的地位参与其中。

12.实用主义:奥兰群岛的居民向来对奢谈理论毫无兴趣,一贯脚踏实地。例如,在其他地方动辄引起激烈争论、造成分歧的“少数民族地位认定”问题,奥兰群岛的居民从来就懒得讨论,而是把注意力放在了影响到他们切身利益的实实在在的法规制定上

作为国际典范的奥兰群岛

奥兰群岛东南部的科卡岛(Kökar)上,海岸小村倒映在平静的水面上。
照片提供:Udo Haafke/芬兰国家旅游局

奥兰地区过去曾经、将来仍将继续提供为世界各国提供资源,以满足其他国家对其政治地位的兴趣。这种有求必应的开放态度似乎一直都是该自治省的特点之一。

奥兰群岛居民意识到,奥兰群岛要成为可信的典范,多数群体和本地少数群体的代表必须都对解决方案感到满意,这一点十分重要。而芬兰中央政府也乐意向可以借鉴经验的地区提供关于奥兰群岛自治解决方案的信息。为此,奥兰群岛政府与芬兰中央政府联合组建了一个联络小组,作为芬兰外交部的下设机构开展工作。

撰稿:奥兰群岛议会高级法律顾问苏珊娜·埃里克松(Susanne Eriksson),2017年6月更新

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